碳排放技术服务机构弄虚作假被通报，环境部行政复议维持原内容
行政复议决定书（申请人北京中创碳投科技有限公司）
住所：北京市东城区青龙胡同1号歌华大厦
法定代表人：唐人虎，总经理
被申请人：中华人民共和国生态环境部
住所：北京市东城区东长安街12号
法定代表人：黄润秋，部长
申请人北京中创碳投科技有限公司不服生态环境部于2022年3月29日作出的《关于中碳能投科技（北京）有限公司等碳排放技术服务机构弄虚作假等问题情况的通报》（环办执法函〔2022〕138号，以下简称《情况通报》）中关于该公司的相关内容，向我部申请行政复议，我部依法受理。现已审理终结。
申请人请求：
撤销《情况通报》中对申请人的认定及处理。
申请人提出的事实和理由：
一是《情况通报》基本事实不清，申请人严格遵循相关工作原则，规范开展核查工作。
关于《情况通报》指出的“挂名”现象。相关核查参考指南和委托核查合同并不强制要求现场核查人员与出具报告人员必须一致，核查报告中出现“挂名”现象，既不违法，也不违约。所有核查报告均进行技术复核，“挂名”并不会使得相关核查报告丧失真实性、完整性和准确性。
关于《情况通报》指出的对检测报告造假“视而不见”。申请人是行政机关委托的第三方核查机构，无权强制要求被核查企业出示原件。因被核查企业的造假手段具有隐蔽性和专业性，申请人通过要求有关企业签署承诺书、声明书等方式，尽最大可能保证核查报告的真实性与准确性。2019年发布的核查参考指南未要求必须通过查看原件方式验证数据真实性。
关于《情况通报》指出的对机组“应纳未纳”问题“视而不见”，以及“对部分企业将煤质关键参数缺省值改为实测值等重大变化审核履职不到位”。这些问题是排放报告的相关问题线索，不是核查报告问题，生态环境部混淆了责任主体。
二是《情况通报》虽是向各省市生态环境部门下发，但已然外化成了对申请人权利义务产生实际影响的具体行政行为，属于行政复议受理范围。
形式上，申请人通过地方生态环境部门的告知，合法地获得了《情况通报》。
内容上，《情况通报》直接指向了包括申请人在内的特定相对人的权利义务。生态环境部及其下级行政机关已将《情况通报》作为具体行政行为直接予以执行。
三是《情况通报》违反法定程序，侵害了申请人的合法程序权益。《情况通报》系对申请人作出的不利行政处分，但生态环境部未就认定事实开展立案和调查程序，也未给予申请人陈述申辩的机会。
我部经审理查明：
本案申请人是受省级生态环境部门委托，对有关重点排放单位提交的温室气体排放报告等开展核查工作的核查机构。
为严厉打击重点排放单位碳排放数据弄虚作假行为，加强碳排放报告质量监督管理，保障全国碳排放权交易市场平稳健康运行，2021年10-12月，我部组织开展了碳排放报告质量专项监督帮扶执法行动。
专项监督帮扶过程中，对申请人提交的核查结果进行了监督检查，获取了申请人负责核查的重点排放单位的温室气体排放报告、申请人编制的温室气体排放核查报告、核查任务台账，并对申请人有关工作人员进行调查询问，制作了《调查询问笔录》。
2022年3月29日，为切实加强对碳排放技术服务机构的监督管理，就专项监督帮扶工作中发现的技术服务机构存在工作流于形式、报告质量失控、内容结论失实等突出问题，我部向省级生态环境部门下发《情况通报》（文末注明：此件不公开），其中列举了申请人作为核查机构有关核查履职不到位等问题。
以上事实，有申请人编制的核查报告、核查任务台账、《调查询问笔录》《情况通报》等材料，可以证明。
我部认为：
一、关于申请人所提《情况通报》基本事实不清问题
碳排放权交易是实现碳达峰、碳中和的重要政策工具，准确可靠的碳排放数据是全国碳排放权交易市场有效规范运行的生命线。在碳排放数据上弄虚作假，不仅直接影响着全国碳排放权交易市场的公平公正，还将对国家“双碳”目标的顺利实施和我国国际形象造成严重不利影响。
碳排放数据的核算专业性较强，通常需要碳排放技术服务机构参与其中。这些机构主要包括以下三类：1.咨询机构，为重点排放单位提供咨询服务，包括编制温室气体排放报告等；2.检验检测机构，向重点排放单位提供煤样检测等服务；3.核查机构，受生态环境部门委托，根据行业温室气体排放核算方法与报告指南以及相关技术规范，对重点排放单位报告的温室气体排放量和相关信息进行全面核实、查证。
全国碳排放权交易市场的交易产品为碳排放配额。碳排放配额由省级生态环境部门根据我部制定的碳排放配额总量确定与分配方案，向重点排放单位分配。核查机构对重点排放单位排放量的核查结果将作为该单位碳排放配额的清缴依据，直接决定着该单位在全国碳排放权交易市场交易过程中需要付出的成本，直接影响着全国碳排放权交易市场的公平公正，是全国碳排放权交易市场健康稳定运行和发展的前提和基础。
为规范全国碳排放权交易市场企业温室气体排放报告核查活动，我部于2020年12月31日发布《碳排放权交易管理办法（试行）》，2019年12月27日发布《排放监测计划审核和排放报告核查参考指南》（以下简称《2019年核查指南》），2021年3月26日发布《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》（以下简称《2021年核查指南》）。
核查机构在开展温室气体排放报告的核查活动时，应当严格遵循《碳排放权交易管理办法（试行）》《2019年核查指南》《2021年核查指南》的规定，坚持客观独立、诚实守信、公平公正、专业严谨的工作原则，秉持高度责任感，具备核查所必需的专业技能，真实、准确地反映审核和核查活动中的发现和结论，严谨地作出判断，并对核查结果的真实性、完整性和准确性负责。
1.关于《情况通报》指出的“挂名”现象
申请人认为，相关核查参考指南和委托核查合同并不强制要求现场核查人员与出具报告人员必须一致，核查报告中出现“挂名”现象，既不违法，也不违约。所有核查报告均进行技术复核，“挂名”并不会使得相关核查报告丧失真实性、完整性和准确性。
我部认为，申请人的上述理由不成立。具体分述如下。
（1）“挂名”违反《碳排放权交易管理办法（试行）》和有关核查规范。
《碳排放权交易管理办法（试行）》第二十六条第二款规定：“省级生态环境主管部门可以通过政府购买服务的方式委托技术服务机构提供核查服务。技术服务机构应当对提交的核查结果的真实性、完整性和准确性负责。”
《2019年核查指南》规定，核查机构与核查委托方签订核查协议后，应当选择具备能力的核查组长和核查员组成核查组。核查组的组成应根据核查员的专业领域、技术能力与经验、企业的性质、规模及排放设施的数量等确定，核查组至少由 2 名成员组成，其中 1 名为核查组长，至少 1 名为专业核查员。核查组的工作职责包括文件评审、现场核查和核查报告编制等。
《2021年核查指南》规定，核查机构要建立技术工作组和现场核查组；技术工作组至少由 2 名成员组成，其中 1 名为负责人，至少 1名成员具备被核查的重点排放单位所在行业的专业知识和工作经验，通过文件评审等，识别现场核查重点，提出现场核查清单；现场核查组应至少由 2 人组成，根据现场核查清单实施现场核查，填写核查记录并报送技术工作组。为了确保核查工作的连续性，现场核查组成员原则上应为技术工作组的成员；对于核查人员调配存在困难等情况，现场核查组的成员可以与技术工作组成员不同。
根据上述规定，开展核查工作必须建立核查组，并要求核查组成员应当具有相应的专业知识、技术能力和工作经验；且必须实际参与核查工作，即便不能参与全部核查工作，至少也要作为技术工作组或者现场核查组的成员，参与文件评审、现场核查、出具核查结论等中的部分工作。即使《2021年核查指南》规定，在核查人员调配存在困难的情况下，现场核查组的成员可以与技术工作组成员不同，但该规定绝没有允许实际上根本未参加某一重点排放单位核查工作，而作为核查该单位的核查人员在核查报告上“挂名”。
核查指南之所以作出此项规定，目的是为了管控核查工作质量，确保碳排放数据的真实性、准确性和可靠性。本案申请人出具的多份核查报告，存在作为核查人员在核查报告上签字，但实际上根本未参与核查工作的问题，即既未作为技术工作组的成员参与文件评审、出具核查结论等，也未作为现场核查组成员参与现场核查工作。
《情况通报》指出“挂名”问题的依据是申请人违反《碳排放权交易管理办法（试行）》和有关核查规范。申请人是否违反委托核查合同与本案无关。因此，申请人所提“既不违法，也不违约”的“挂名”理由不成立。
（2）申请人技术复核也存在“挂名”情况，且“挂名”本身就是弄虚作假。
《2019年核查指南》规定，审核报告在提供给委托方之前，应经过核查机构内部独立于审核组成员的技术复核，避免审核过程和审核报告出现技术错误。核查机构应确保技术复核人员具备相应的能力、相应行业领域的专业知识及从事审核活动的技能。
根据上述规定，核查报告应当进行技术复核，且技术复核人员也应当具备相应的能力、相应行业领域的专业知识及从事审核活动的技能。此项规定的目的，同样也是为了管控核查工作质量，确保碳排放数据的真实性、准确性和可靠性。本案申请人出具的多份核查报告，也存在核查报告上签字的技术复核人员并未实际参与技术复核工作的问题，不符合上述核查指南的相关规定。
这种未实际参与技术复核工作，而作为技术复核人员在核查报告中签名的“挂名”行为，本身就属于弄虚作假。
2.关于《情况通报》指出的对检测报告造假“视而不见”问题
申请人认为，其是行政机关委托的第三方核查机构，无权强制要求被核查企业出示原件。因被核查企业的造假手段具有隐蔽性和专业性，申请人通过要求被核查企业签署承诺书、声明书等方式，尽最大可能保证核查报告的真实性与准确性。且2019年发布的核查参考指南未要求必须通过查看原件方式验证数据真实性。
我部认为，申请人的上述理由不成立。具体分述如下。
（1）对核查结果的真实性、完整性和准确性负责，是核查机构应当承担的基本义务；申请人不应当以无权强制要求被核查企业出示原件为借口不履行“核实、查证”的义务。
《碳排放权交易管理办法（试行）》第二十六条第二款规定：“省级生态环境主管部门可以通过政府购买服务的方式委托技术服务机构提供核查服务。技术服务机构应当对提交的核查结果的真实性、完整性和准确性负责。”
《2019年核查指南》规定，核查组应当对在现场收集的信息的真实性进行验证。
《2021年核查指南》规定，现场核查组应当验证现场收集的证据的真实性。技术工作组应当重点查证核实活动数据、排放因子、排放量、生产数据等四类数据的真实性、准确性和可靠性。
根据上述规定，查证核实相关信息和数据的真实性、准确性和可靠性，是核查机构应当履行的基本义务。申请人应当具有相应核查能力，并选择具备能力的核查组长和核查员组成核查组，通过采取各种有效方法与措施开展核查工作，确保核查结果的真实、准确和可靠。
进行现场核查时，查阅原始凭证等原件，是验证收集证据真实性最基本的方式，核查机构应当通过查阅原件等方式进行验证。如果被核查企业不配合提供原件，核查机构应当向委托其开展核查工作的生态环境部门报告，而不应当以此为借口不履行“核实、查证”的义务。
（2）申请人通过要求被核查企业签署承诺书、声明书等方式，无法保证碳排放数据的真实性与准确性。
核查是碳排放权交易体系的重要监管手段。为确保全国碳排放权交易市场的公平公正，加强对重点排放单位的监管，《碳排放权交易管理办法（试行）》建立了核查制度。根据上述核查规范，核查是通过文件评审、现场核查等方式来核实、查证重点排放单位报告的温室气体排放量等数据。如果不查看原始凭证等原件，而是要求被核查企业签署承诺书、声明书，无异于放弃核查碳排放数据的真实性和准确性，这就彻底架空了核查这项制度。
申请人称其已充分注意到被核查企业造假手段专业、隐蔽。由此可见，申请人已明知被核查企业可能会造假。在此情况下，申请人仍不认真履行核查职责，而是要求被核查企业签署承诺书、声明书，这本身就是规避自身作为核查机构的“核实、查证”责任。
从监督帮扶结果来看，申请人要求被核查企业签署承诺书、声明书，并没有保证碳排放数据的真实性和准确性。
3.关于《情况通报》指出的对机组“应纳未纳”问题“视而不见”，以及“对部分企业将煤质关键参数缺省值改为实测值等重大变化审核履职不到位”
申请人认为，这些问题是排放报告的相关问题线索，不是核查报告问题，我部混淆了责任主体。
我部认为，机组“应纳未纳”、将煤质关键参数缺省值改为实测值，确实是重点排放单位的问题。但是，申请人作为核查机构对这些明显异常情况未提出质疑、“视而不见”，导致核查结论失实，这便是申请人核查履职不到位的问题。因此，我部通报其作为核查机构核查履职不到位的问题，并未混淆责任主体。
二、关于申请人所提《情况通报》违反法定程序问题
申请人认为，《情况通报》系对申请人作出的不利行政处分，但我部未就认定事实开展立案和调查程序，也未给予申请人陈述申辩的机会。
《碳排放权交易管理办法（试行）》第三十条规定：“上级生态环境主管部门应当加强对下级生态环境主管部门的重点排放单位名录确定、全国碳排放权交易及相关活动情况的监督检查和指导。”
我部认为，从形式上看，《情况通报》是我部向省级生态环境部门下发的内部文件，不是针对申请人作出的行政行为；从内容上看，《情况通报》是我部执行上述规定的内部管理行为，仅是将申请人有关违规情况通告给省级生态环境部门，指导其进一步切实加强对重点排放单位及技术服务机构的监督管理，其目的是为了持续提升碳排放报告质量，切实保障全国碳排放权交易市场平稳有效运行，并未对申请人的权利义务作出处分。因此，我部印发《情况通报》不存在违反法定程序的情况。
综上，我部作出《情况通报》，将碳排放报告质量专项监督帮扶工作中检查发现的问题向省级生态环境部门通报，具有事实基础，程序亦无不当。申请人提出的复议请求缺乏事实和法律依据，我部不予支持。
复议决定：
根据行政复议法第二十八条第一款第一项的规定，我部决定如下:
维持生态环境部于2022年3月29日作出的《关于中碳能投科技（北京）有限公司等碳排放技术服务机构弄虚作假等问题情况的通报》（环办执法函〔2022〕138号）中与北京中创碳投科技有限公司相关的内容。
申请人如对本复议决定不服，可以在收到本复议决定书之日起15日内，依法向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请行政复议裁决。
2022年8月2日
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